Nas últimas duas décadas, o Brasil apresentou
uma taxa de crescimento média da ordem de 2%, alternando-se
períodos de taxas negativas com anos de crescimento
significativo. Estes últimos resultantes principalmente
dos efeitos de curto-prazo de sucessivos planos de estabilização
e aumento dos investimentos externos com a privatização.
Dos US$ 105,5 bilhões arrecadados com o programa de
desestatização, expressos na forma de receita
de vendas das empresas estatais e transferência de dívida
para o setor privado, aproximadamente US$ 32 bilhões
correspondem à contribuição do setor elétrico.
Os investidores estrangeiros contribuíram com 48% do
total arrecadado com o programa, tendo, portanto uma participação
significativa na melhoria das contas externas brasileiras proporcionadas
pelo aumento dos investimentos diretos no país.
No início dos anos 90, o setor elétrico experimentou
uma crise financeira que levou a um aporte de recursos do Tesouro
Nacional da ordem de US$ 28 bilhões em 1993. Esta crise
aliada à incapacidade financeira do Estado em manter
os investimentos necessários para expansão da
oferta de energia elétrica justificaram a proposição,
por parte do governo, de um novo modelo institucional para
o setor em meados dos anos 90.
Este modelo que tinha entre as suas premissas básicas
a separação das atividades de geração,
transmissão e distribuição e a implantação
da competição na geração e comercialização
de energia não chegou a ser completamente implantado,
uma vez que o processo de privatização das empresas
estatais de geração não foi concluído,
impedindo assim a competição neste segmento.
Mesmo assim, a participação de investidores
privados na indústria de energia elétrica contribuiu
de forma significativa para expansão, aumento da eficiência
e melhoria da qualidade de atendimento ao consumidor verificadas
na indústria nos últimos anos. Atualmente 23%
do segmento de geração e 65% da distribuição
de energia elétrica estão sob o controle do capital
privado. No segmento de transmissão, 17 das 26 empresas
transmissoras são privadas.
No período de 1997 a 2002, apenas no segmento de distribuição
foram investidos cerca de R$ 22.6 bilhões com o objetivo
de melhorar a qualidade do atendimento ao consumidor. No segmento
de geração, verificou-se uma expansão
de capacidade de geração no período 1995-2000
superior em 161% aquela ocorrida no período 1990-1994.
A taxa média de expansão no segmento de transmissão
passou de 0,8% para 3,0% ao ano.
Apesar do aumento do investimento privado nos diversos segmentos
da indústria de energia elétrica e o limitado
crescimento verificado no país nos últimos anos,
não foi possível evitar a crise de abastecimento
de energia em 2001. Sendo assim, torna-se evidente que um novo
ciclo de crescimento sustentado no país depende da viabilização
da expansão de oferta de energia em taxas superiores àquelas
verificadas no período anterior ao racionamento.
O racionamento de energia, além de originar a crise
financeira dos agentes, também teve como resultado o
atual excesso de oferta conjuntural de energia.
Com o objetivo de garantir o suprimento de energia no médio
e longo-prazo, e considerando-se um crescimento do PIB da ordem
de 4% ao ano, a capacidade de geração no país
deveria ser acrescida em aproximadamente 5.000 MW ao ano. Para
viabilizar esta expansão o Ministério das Minas
e Energia (MME) está propondo a implantação
de mudanças nas regras vigentes para o setor.
Estas mudanças justificam-se principalmente pela situação
de desequilíbrio financeiro em que se encontram os agentes
de geração e distribuição e a inexistência
de investimentos no setor em montantes compatíveis com
o crescimento sustentado do país. A situação
atual de paralisação das decisões de investimento,
onde os agentes aguardam a definição das novas
regras, traz sérias preocupações com relação
ao suprimento de energia no médio prazo.
Como ponto positivo do novo modelo institucional proposto
deve-se destacar a ênfase no planejamento integrado do
setor energético e estabelecimento de uma política
para o setor. Um dos benefícios deste tipo de planejamento
seria o desenvolvimento do mercado de gás natural cuja
demanda pode ser expandida, por exemplo, pelo aumento da cogeração
a gás pelos consumidores industriais.
Por outro lado, o grande desafio deste modelo consiste no
detalhamento dos conceitos propostos pelo MME de forma a compatibilizar
a justa remuneração do investidor, modicidade
tarifária, universalização, manutenção
da qualidade dos serviços e expansão da geração.
A expansão da oferta de energia depende da existência
de investimentos e da disponibilidade de financiamentos internos
e externos. O BNDES não tem como financiar sozinho a
expansão do setor. É fundamental para viabilização
de financiamento ao menor custo possível, e, portanto
para reduzir o custo final de geração, a correta
alocação dos riscos entre geradores, transmissores,
distribuidores e consumidores. Esta alocação
deve ser expressa em contratos de longo prazo – superiores
a 15 anos - para os geradores.
Para viabilização e financiabilidade destes
contratos de longo prazo, destacam-se as seguintes questões
a serem equacionadas:
a) Clareza e estabilidade das regras propostas para o setor,
assim como capacidade de sustentar legalmente a aplicação
destas (“enforceability”);
b) Respeito aos contratos existentes. Diversos agentes financeiros
internacionais participam do financiamento a projetos no Brasil,
concedidos com base nos contratos de compra e venda de energia
assinados de acordo com o conjunto de normas vigente. Qualquer
interferência na execução destes contratos
pode limitar significativamente a disponibilidade de financiamento
por parte destes agentes.
c) Melhoria na situação de desequilíbrio
financeiro das distribuidoras: O risco de crédito das
distribuidoras, que são responsáveis pelos pagamentos
referentes à aquisição de energia dos
geradores, será considerado de forma individual ou coletiva,
para concessão de financiamento para geração.
O Programa de Capitalização das Distribuidoras
proposto pelo MME procura tratar esta questão através
de viabilização de empréstimos do BNDES
condicionados à capitalização das empresas
pelos acionistas e renegociação da dívida
de curto prazo destas empresas. Este programa, uma vez implementado,
poderá melhorar significativamente a situação
de caixa destas empresas no curto prazo, e contribuir para
a melhoria geral do perfil de endividamento das empresas. Vale
lembrar que a adesão ou não ao programa dependerá de
uma decisão individual dos acionistas de cada empresa.
d) A revisão tarifária a cada cinco anos, proposta
para as geradoras que venderem energia para o pool, requer
o estabelecimento de critérios objetivos para sua realização.
Para concessão de financiamento, os bancos vão
analisar cuidadosamente a capacidade do gerador em manter seu
fluxo de receita durante o período de amortização
e pagamento de juros da dívida.
e) O índice de reajuste dos contratos de energia no
pool deverá refletir a variação dos reais
custos do gerador. A capacidade do gerador em equilibrar seus
custos e a receita originada pelo contrato de compra e venda
de energia, ao longo do período de duração
do contrato é fundamental para financiabilidade do projeto
de geração. O índice ou cesta de índices
de reajuste deve garantir tal equilíbrio e ser calculado,
mantido e divulgado por instituição independente
do governo.
Além destas questões relacionadas ao financiamento
da expansão da geração, vale ressaltar
que a manutenção da opção dos consumidores
em tornarem-se livres, podendo, portanto escolher seu supridor
ao término do contrato existente, é fundamental
para atrair investimentos no segmento de autogeração
e cogeração.
Os consumidores industriais buscam fontes de suprimento de
energia confiáveis a preços competitivos. Para
atingir tais objetivos, muitas vezes se transformam em investidores
em geração nas modalidades de autoprodução
e cogeração. Para fins de planejamento, a distribuidora
não deveria ser penalizada pela diferença entre
o mercado planejado e o realizado desde que esta diferença
seja explicada pela saída de um consumidor livre. A
sobra de energia, em um primeiro momento, seria considerada
como reserva para o sistema.
Além da expansão da oferta de energia elétrica,
a viabilização de pequena e média cogeração
contribui para utilização de forma eficiente
do gás natural, além de evitar custos com transmissão
e distribuição de energia, aumentar a confiabilidade
de suprimento de energia, trazer benefícios ambientais,
contribuir para o pagamento das obrigações existentes
relativas à compra de gás natural da Bolívia
e facilitar a expansão futura do mercado de gás
natural.
Concluindo, a expansão da geração de
energia para viabilizar um ciclo de crescimento sustentado
no país passa pela restauração do planejamento
integrado para o setor de energia e implementação
de mudanças nas regras vigentes para o setor de forma
a atrair investimentos privados e financiamento interno e externo.
Goret P. Paulo é coordenadora de Projetos
na Área de Energia e Meio Ambiente do IBRE/FGV
Artigo publicado pelo www.canalenergia.com.br
